【专家观点】从老龄化社会到深度老龄化社会：面向2035的中国老年教育政策分析
吴峰
[作者简介] 吴峰，博士，北京大学教育学院教授。
[基金项目] 本文系国家社会科学基金教育学重大课题“新时代老年教育服务体系建设研究”（项目编号：VKA220009）的研究成果。
引用信息
吴峰，2025. 从老龄化社会到深度老龄化社会：面向2035的中国老年教育政策分析[J].远程教育杂志，43（3）：96-105.
[摘 要] 依据《维也纳老龄问题国际行动计划》确立的分级标准，我国于2001 年进入了老龄化社会，2023 年底进入了深度老龄化社会，预计2035 年将迈入超级老龄化社会阶段。 系统分析我国从老龄化社会到深度老龄化社会期间的老年教育政策，能够为未来的老年教育政策制定提供科学依据和决策参考。 为此，研究基于政策工具与公共服务提供者的双维度分析框架， 对2001 年至2023 年我国142 份老年教育相关的政策进行文本分析与系统评估。 研究发现：（1）环境型政策工具占主导地位，供给型工具不足，需求型工具相对匮乏；（2）各类公共服务提供者的参与程度呈现出不平衡性，老年大学、社区学院和开放大学主导地位明显，而社会组织、普通院校参与程度较低。 研究对于未来我国老年教育政策的制定提出五点建议：（1）优化政策工具结构，加强需求型工具配置；（2）完善公共服务资源分配机制，建立“政府—市场—社会”协同供给体系；（3）激励社会组织参与，实现“赋权—赋能—赋利”；（4）均衡政策工具的实施，促进老年教育服务的公平发展；（5）推动老年教育数字化，构建智慧社会下的老年教育体系。 研究结果揭示了老年教育政策在工具应用与主体协同上的结构性矛盾，为构建“精准供给—多元共治”的老年教育政策体系提供了理论支撑与实践路径。
[关键词] 老年教育；老龄化；教育政策；政策工具；终身教育
一、问题的提出
根据联合国1982 年发布的《维也纳老龄问题国际行动计划》确立的标准，当一个国家65 岁以上人口占比超过7%时， 标志着该国进入了老龄化社会；当这一占比超过14%时， 标志着该国进入了深度老龄化社会；当占比超过20%时，标志着该国进入了超级老龄化社会（联合国，1982）。 以此为参照，2001 年底，我国65 岁及以上人口占比达7.1%，标志着我国在2001 年正式进入了老龄化社会阶段；2023 年底，我国65 岁及以上人口达21，676 万人（占比15.4%），标志着我国已加速步入了深度老龄化社会阶段。 从时间维度来看，2001—2023 年间，我国65 岁及以上人口的年平均增长率为0.377%。 照此增长速度，预测到2035 年，我国65 岁及以上人口将突破20%（民政部，2024），届时我国将进入超级老龄化社会阶段。从老龄化社会到深度老龄化社会，我国仅仅用了22年时间。 相比于法国用了126 年，英国46 年，德国40 年，日本24 年（中国老年人才网，2024），我国的老龄化速度远远快于国际平均速度。 随着全球老龄化进程的加速推进， 作为世界上老年人口规模最大的国家，我国老龄化社会形态已嵌入经济社会肌理，积极老龄化成为影响国家发展全局的重大社会课题。
针对人口老龄化的严峻挑战， 党中央提出了实施积极老龄化国家战略， 而老年教育正是该战略的重要内容。已有研究表明，老年人参与教育活动能显著提高生活质量（Jenkins，et al.，2015）。 参与教育活动的老年人往往具有更健全的生活规划、 更积极的自我认知和更广泛的社会联系网络， 这些因素都有助于促进积极老龄化的实现。为此，我国出台了一系列发展老年教育的政策。
2001 年，我国第一个专门性老年教育政策文件《关于做好老年教育工作的通知》 由中共中央组织部、文化部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会办公室联合颁布。 2015 年，我国第二个专门性老年教育政策文件《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020 年）的通知》由国务院颁布。 2021年11 月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》 对我国老年教育事业进一步进行了顶层设计，要求“将老年教育纳入终身教育体系”“由教育部门制定老年教育政策”，实施“成立国家老年大学”等一系列重大举措（中央人民政府，2021）。 当前，我国正处于深度老龄化社会转型的窗口期， 制定与新时期特征相适应的老年教育政策迫在眉睫。因此，对我国从进入老龄化社会（2001 年）到深度老龄化社会（2023 年）期间的老年教育政策的间断均衡分析（punctuated equilibrium theory）， 可揭示制度变迁的路径依赖与突破点， 为构建全龄友好型教育生态以及政策制定提供科学依据和决策支持， 具有重要的现实意义。
二、政策分析的理论与方法
（一）理论框架
公共服务理论为老年教育政策制定提供了理论基础。 《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020 年）的通知》指出，应根据“保障权益、机会均等”的原则，“保障老年人受教育权利，努力让不同年龄层次、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会”（中央人民政府，2016）。 2017 年，《国务院办公厅关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》明确了老年教育作为国家公共服务体系的一部分，并强调要“推进老年教育机构逐步纳入地方公共服务体系，办好老年大学，有效扩大老年教育资源供给”（中央人民政府，2017）。 这些政策文件均表明我国老年教育的公共服务属性。公共服务通常分为基本公共服务和非基本公共服务。 基本公共服务由政府提供并服务于广大人民群众，如义务教育；而非基本公共服务则是由政府与公众共同承担成本的服务，如高等教育（翁列恩，等，2021）。 随着老年群体对教育服务需求的日趋多元化，老年教育需要满足学习群体的个性化需求，并逐渐显现出一定的非基本公共服务属性。 但需明确的是，老年教育的基本公共服务属性，如普惠性和全民性等，仍是其主要特征。
（二）样本选择和编码方法
政策文本是政策存在的物理载体， 反映了政府的政策行为， 也是记述政策意图和政策过程的客观凭证（李钢，2007）。政策文本通常包括因政策活动而产生的记录文献，例如，国家和地方各级权力或行政机关以文件形式颁布的法律法规、规章等官方文件，也包括在政策制定过程中形成的研究报告、 咨询意见、听证记录或决议等文档（裴雷，等，2016；岳经纶，等，2021）。
目前，针对老年教育的专门性政策只有2001 年发布的《关于做好老年教育工作的通知》和2016 年发布的《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020 年）的通知》。 此外，涉及老年教育的文本散见于其他主体的政策文件中，譬如养老、康养或文化等相关领域的政策文件。 本研究收集了2001—2023 年间142 项涉及老年教育的国家级政策文件作为研究对象， 筛选出与 “教育”“学习”“大学”“培训”等主题相关的政策文本，删除了涉及医疗、交通、住房等与本研究主题无关的内容（见表1）。
表1 国家层面老年教育政策内容及单元编码（部分）
本研究采用了分级编码方法， 对筛选出的政策样本按照政策发布时间顺序进行编号，编码分为四级，具体说明如下。 （1）一级编码。 用于标识文件的基本来源和类别。 每份政策文件被赋予一个唯一的编号，以便在分析过程中准确追溯文档出处。 （2）二级至四级编码。用于对政策内容的分层编码。其中，二级编码根据政策文本的章节和内容主题进行标注，标明大类主题；三级编码则进一步细分政策条款的具体内容；四级编码则精确到政策条款的最小内容单元， 使得每条政策条款都具有唯一的标识。（3）编码示例。 在实际操作中，每个编码后缀进一步细化。 在最低一级序号后附加额外一级代码，进一步细分若干个不同的基本分析单元，形成三至五位代码。 例如，在《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五” 计划纲要的通知》（国发 〔2001〕26 号） 中，“三、任务和措施”章节中的“（四）精神文化生活”部分下的“1.任务”条款，内容为“大力发展老年教育，在校老年学员人数在现有基础上增加1 倍”。 该条目被分配编码为“2-3-4-1-3”，即“文件编号-章节-子章节-条款-序列”。
在关键词词频分析中， 本研究采用Nvivo 15 版对关键词进行自动提取和频率分析， 结合词云图和词频表辅助识别政策文本的高频主题。同时，本研究采用三阶检验法对编码过程的信度和效度进行检验。 （1）预编码。 编码团队由2 位老年教育研究者及4 位经过编码培训的研究生组成。 随机选取50 份政策文本进行独立双盲审， 计算初始统一性系数（Cohen’s Kappa）为0.78，表明对政策文本的分类异质性达到“高度一致”水平（0.61—0.80）。 （2）正式编码和信度检验。 每编码100 份政策文本之后，编码者随机抽取其中的15—20%进行交叉检验，动态调整分类的分歧意见。 编码者之间的信度Kappa 值为0.89，分类可靠性达到“几乎一致”（0.81—1.00）。 同时注重编码者内部信度， 间隔两周对同一编码者10%的政策文本进行重新编码， 计算稳定性系数ICC 为0.92，反映组内编码相关性极高（优秀阈值为>0.90）。 （3）效度检验。 在内容效度方面，本研究邀请2 名政策工具研究者专家对编码框架进行两轮的德尔菲评审，内容效度指数为0.93（优秀阈值为>0.90）；在构念效度方面，本研究通过探索性因子分析验证工具分类维度，KMO=0.87 （良好阈值为>0.80），累计方差解释率为82.3%，表明探索性因子分析提取维度能解释超过80%的数据变异，概念效度优异；在效标效度方面，本研究将编码结果与《中国老年教育政策数据库》对比，Pearson 相关系数为r=0.91，达到极强相关水平（阈值为>0.90），表明编码结果与权威数据库高度正相关，效标效度可靠。
（三）分类维度和分析框架
1.老年政策工具的分类维度
政策工具是政府为了达成特定公共政策目标而采取的不同手段和措施（盖伊·彼得斯，等，2007），代表性的政策工具分类有以下三种。（1）根据政策工具的效果分类，罗思韦尔等（Rothwell，et al.，1985）将其分为基于供给型、环境型和需求型工具；（2）根据政府权力对政策的干预程度进行分类， 施耐德等（Schneider，et al.，1990） 将其分类为命令、 激励、劝诫、能力建设和系统革命工具；麦克唐纳等（McDonnell，et al.，1987） 进一步将其简化为强制命令型、奖励激励型、能力储备型和体系改革型；（3）根据政府或公众参与度分类标准，拉梅什（Ramesh，1995）将其划分为强制性工具、 混合性工具和自愿性工具三种类型。
为科学选择老年教育政策工具分析框架， 本研究综合考量理论适配性、 政策语境契合度和可操作性，对主流分类标准进行了系统比选。 借助Nvivo 15对142 份政策文本的质性分析发现：政策高频词（如“资源供给”“需求激励”“环境引导”） 与罗思韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）的“供给型”“环境型”“需求型”三维分类体系匹配度达到82%（Jaccard相似系数），显著高于其他框架。 相较而言，施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）的政策工具分类模型虽然具有理论深度， 但其五维分类导致工具类型交叉重叠（编码信度Kappa=0.62），不利于较大规模政策文本的量化分析； 施耐德和英格拉姆的分类虽然贴合老年教育政策话语体系， 却忽略了供给侧工具的创新空间（如市场参与机制）；拉梅什（Ramesh）的“强制—混合—资源”型分类虽然能区分政策干预强度，但是难以解析老年教育领域“政府—服务—社会”的多元工具协同机制（Jaccard 相似系数为54%）。基于此， 本研究选择罗思韦尔和泽格维尔德框架进行分析，该框架不仅能够有效刻画中国特色的“政府主导—市场补充—社会参与”的工具组合模式，且分类边界清晰（编码信度Kappa=0.89），适配Nvivo 的自动化文本分析。
本研究将政策工具分为供给型、 环境型和需求型三类，作为老年教育政策分析的X 维度。 具体而言，供给型政策工具包括教育投入、资源配置、资源建设、队伍建设、技术支持五种，通过提供必要的资源和条件直接促进老年教育的发展。 环境型政策工具细分为政策策略、目标规划、规范管理、实施引导、激励引导、平台和宣传六类，通过营造有利的外部环境间接支持老年教育的发展。 需求型政策工具则聚焦于通过拉动需求来推动老年教育的发展， 具体包括产业驱动、 购买服务、 价值引领和荣誉驱动等四类， 通过激发社会需求来引导老年教育服务的实施（姚俊，等，2018；赵筱媛，等，2007；范丽莉，等，2019；湛冰，等，2017）。
2.公共服务供给主体的分类维度
老年教育作为公共教育服务体系中的一部分，涉及的不仅是老年人这一核心群体， 还涵盖政府部门、教育机构、社会组织和企业等多方公共服务提供者的积极参与（Jiang，et al.，2022）。 每个公共服务供给主体都在政策体系中扮演了特定的角色， 并且通过各自的行动影响政策的执行效果（蒲蕊，2011）。政府作为政策的制定者和执行者， 负责政策的顶层设计和资源分配；教育机构则是政策的实施者，承担课程开发和教学管理等职责； 社会组织和企业则可以通过捐赠、志愿服务、技术支持等形式参与老年教育的服务供给（Huang，et al.，2022）。在老年教育服务供给主体的维度划分上， 有研究根据部门类型将其划分为五类：民政部门管理的各级老年大学、教育部门管理的社区学院、老干部局管理的老干部大学、社会组织和企业经营的培训中心和公司、 各类老年协会和老年组织隶属的老年教育活动中心（李晶，2022；丁倩梅，等，2019）。 本研究使用Nvivo 软件对政策文本进行的自动编码关键词分析， 得出六种主要的老年教育服务供给主体类型。 这六类公共服务提供者分别为：老年大学（包括老干部大学）、社区学院、开放大学、社会组织（包括企业和市场力量）、普通院校、其他类型的服务提供者。这些主体在我国老年教育政策文件中高频出现， 构成了老年教育政策的主要实施对象。
3.老年教育政策内容分析框架
基于上述分析， 本研究构建了公共服务提供者和政策工具的二维分析框架（见图1）。 采用X 和Y两个维度对政策文本进行分类和编码分析。 X 维度的分类依据图1 中政策工具的内涵定义， 确保分类结果能够准确反映政策文本的原意。 在X 维度中，每个政策工具的分类是唯一的， 即每项政策工具只能归属于一种类别。 若出现某些工具的分类存在模糊之处，则需要进一步细化分类，以确保归类的准确性。 Y 维度的分类则基于老年教育服务供给主体进行分类。 在X—Y 交叉维度分析中，部分政策工具可能会在不同的老年教育服务提供者中重复出现。 例如， 某些资源配置类政策工具可能同时出现在老年大学和社区学院的服务提供中。 因此，在统计时，这些工具将被标记为相同编码， 以确保分析结果能够准确反映政策工具的实际运用情况。 对于那些未明确针对某一特定服务提供者的政策工具， 本研究将其视为“无差别”类别，并在Y 维度和X—Y 交叉分析中将其排除， 以避免对分析结果的干扰（Qiu，et al.，2024）。
图1 老年教育政策内容分析的二维框架
在整个分类过程中， 研究团队对每个政策工具进行独立的抽样检查，确保分类的一致性。 最终，本研究对3，395 个四级编码老年教育政策工具进行了编码，形成了详细的分类表（见表2）。
表2 老年教育政策工具类型划分及示例（部分）
续表2
三、老年教育政策的内容分析
从老年教育政策的制定主体分布来看， 老年教育已经引起了国家及多个部门的重视。 中共中央组织部、宣传部等中央机构，国务院及国务院办公厅多次出台老年教育政策， 体现了老年教育跨部门协作和综合治理的特点。 教育部是政策制定的主要部门之一，经常性参与老年教育的政策制定，不仅负责制定政策、相关标准规范，还承担着政策执行等关键职能。民政部是老年康养机构的主要管理部门，也是制定和执行老年教育政策的深度参与者， 有利于推动老年教育政策与老年康养体系的有机融合。 全国老龄工作委员会作为专门协调老龄问题的机构， 在老年教育政策制定中频繁出现。 该委员会通过协调不同部门，推动老年教育与老年健康、老年社会保障、老年文化等服务的深度融合。 此外， 工业和信息化部、人力资源和社会保障部等多个部门也有参与，表明老年教育政策的制定和实施涵盖了经济、科技、社会保障等多领域的协同。 老年教育作为国家公共服务的组成部分， 不仅反映出老年教育与教育领域的紧密联系，也展现了其与康养、社会保障、健康管理和经济发展等领域的深度关联。
（一）X 维度：政策工具类型
在对老年教育政策工具的类型分析中， 本研究对142 份老年教育政策文本中所使用的3，395 个四级编码政策工具进行了分类统计（见图2）。 统计结果显示：政府在制定老年教育政策时，环境型政策工具，占比54.65%，居主导地位；供给型政策工具次之，占比34.59%；需求型政策工具相对缺乏，仅占10.76%。
图2 政策内容分析自动编码分析的结构比例
（1）在环境型政策工具中，使用频率最高的是实施引导，占比21.5%，表明政府注重引导各级教育机构和社会力量积极参与老年教育。 具体表现为出台鼓励性政策或开展试点示范项目。其次为政策策略，占比17.3%， 政府通过制定长期政策规划和战略文件来引导老年教育的发展方向。 例如，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》为老年教育提供了战略指导框架， 从宏观层面设定了政策方向。
（2）在供给型政策工具中，使用占比最高的是资源配置，达16.1%。 这体现在政府通过直接分配教育场地、教师培训机会等教育资源，来支持老年教育的发展。 其次为资源建设（7.7%）和教育投入（5.8%），反映出政府在老年教育领域的资源建设力度仍有限：譬如在基础设施方面， 尚未形成系统性和长期性的支持；在教育投入方面，比例偏低，直接资金投入相对有限。相比之下，尽管老年大学、社区教育中心等基础设施的建设有所发展，但整体资源仍显匮乏，尤其是在农村和偏远地区，供给型工具的作用未能有效发挥。
（3）在需求型政策工具中，激励支持和价值引领工具的使用占比相对较高。 激励支持主要体现在通过授予荣誉、表彰先进等手段，鼓励社会力量、企业以及个人参与老年教育的发展。 而价值引领主要体现在通过宣传老年教育的社会意义， 引导公众认识到老年教育的重要性， 提升老年群体对教育参与的积极性。 然而，购买服务和行业驱动占比较低，各自的使用比例仅为0.1%，反映出市场化手段运用不足而导致老年教育市场化水平较低的问题。 例如，《智慧健康养老产品及服务推广目录》（2022 年版）中公布的79 项老年产品和服务项目中，仅有2 项是老年教育服务项目。
（二）Y 维度：公共服务供给主体
在选取的2，295 个三级编码结果中， 有1，255个政策工具未明确指向具体的公共服务供给主体，这也意味着部分政策在责任划分上存在一定的模糊性。 其余1，040 个政策工具明确针对一种或多种老年教育服务组织。 根据Y 维度的分类方法，本研究选取了1，040 个明确涉及公共服务供给主体的政策工具， 对政策文本中涉及的6 种不同的老年教育服务供给主体进行分析（见图3）。
图3 老年教育政策中公共服务供给主体频次比例
（1）本研究通过政策文件的内容分析发现，与老年大学（包括老干部大学）相关的政策工具占据了核心地位，使用频率最高，占比达到45%。 老年大学作为老年教育的重要形式， 已经成为政府政策的重点支持对象。 政策对老年大学的支持措施表现在资金投入、教师培训、课程开发等方面。 政府通过多项政策，鼓励各地区建立老年大学网络，推动老年大学在全国范围内的普及和发展。 老年大学不仅是提升老年群体文化水平和生活质量的重要平台， 还承担着增强老年人社会参与感和社会凝聚力的作用。
（2）与社区学院相关的政策工具占比为26%。社区教育具有广泛覆盖和灵活便捷的特点， 为老年人提供了易于获取的学习资源， 在促进老年人融入社区、增进社会互动方面发挥了积极作用（吴峰，等，2024）。这些政策工具通过“社区老年教育资源配置”“社区教育基础设施建设和课程开发”， 推动社区学院在老年教育服务中的优势发展。例如，社区学院在社区老年教育资源的整合和优化方面得到了政策的支持，通过搭建“教培+康养+文娱”平台，推动资源利用效能最大化。
（3）与开放大学相关的政策工具占比为19%，是老年教育政策支持的重要领域。 随着信息技术的发展，开放大学为老年人提供了更加灵活的学习机会和丰富的学习资源，尤其适合那些有继续学习意愿但因时间、地点等限制无法参与传统课堂教学的老年人。 开放大学通过远程学习平台、线上课程等形式，扩大了老年教育的覆盖面，为老年教育的普惠性提供了新路径。 政策通过“技术支持”“平台搭建”“资源共享”等方式，支持开放大学举办老年教育。 开放大学的老年教育形式不仅符合数字时代的教育趋势，也为老年人群体的个性化学习需求提供了新方案。
（4）与社会组织相关的政策工具占比为7%。 社会组织包括企业、非营利组织和民间资本，近年来在老年教育中发挥了积极作用。它们通过开发课程、提供教育资源、技术支持等方式，为老年教育注入了些许活力。 然而，从政策工具的分布来看，社会力量的参与仍处于相对较低的水平。 政策虽然提到鼓励社会力量参与老年教育， 但在具体的激励措施和制度设计上仍有改进空间。
（5）与普通高校相关的政策工具占比为1%，相对较低。 虽然近年来政策文件中逐渐提到应发挥高校在老年教育中的作用，如通过继续教育学院、终身学习中心等平台为老年人提供学习机会， 但从实际政策工具的分布来看， 高等院校对老年教育的直接参与度依然较为有限。
（三）政策工具多维交叉分析
本研究进一步将在Y 维度上表现出不同方向的政策工具添加到X 维度进行交叉分析，可以揭示不同公共服务供给主体在政策工具类型的分布差异。为了更好地量化二维分析框架中政策工具的比重，本研究采用供给主体占比与工具类型占比的乘积计算方法。 例如， 老年大学作为供给主体的占比是45%，其中，需求型政策工具的占比为19%，则面向老年大学的需求型政策工具比重为45%*19%=8.55%。 按照此统计方式，最终形成了不同老年教育服务供给主体配置的不同政策工具分布（见图4）。
图4 老年教育公共服务供给主体和政策工具二维分布
（1）环境型政策工具在老年大学（占比26.24%）、社区学院（占比14.87%）、开放大学（占比7.7%）的配置较高， 表明这三类老年教育服务供给主体是政府在供给型政策工具中重点支持的对象。相比之下，普通院校和社会组织在资源配置方面明显不足。 普通院校可能因为资源主要集中于全日制学生教育而未能充分参与老年教育， 而社会组织则更多依赖政府的补助和政策引导， 限制了其在老年教育中作用的发挥。
（2）供给型政策工具在不同老年教育服务提供者中的配置比例存在显著差异。 供给型政策工具在开放大学（10.58%）、社区学院（10.87%）和老年大学（10.22%）中的配置比例较高，而相比之下，社会组织和普通院校在供给型政策工具的配置比例很低，分别为0.32%和0.13%。
（3）需求型政策工具的使用比例在不同的老年教育服务提供者中也表现出显著差异。 在老年大学提供的老年教育中， 需求型政策工具的使用占比最高为8.55%， 在开放大学老年教育中的占比为0.72%。而普通高校老年教育则几乎未配置任何需求型工具， 这与其资源配置优先服务于全日制学生有关（江凤娟，2024）。 同时，社会组织参与的老年教育在需求型工具上的使用占比仅为0.37%， 社会力量促进老年教育建设方面的市场化手段不够充分，这与缺乏足够的市场激励机制有关。
综上所述， 交叉分析揭示了各类老年教育公共服务供给主体在政策工具使用上的显著差异。 老年教育政策中供给型工具的使用集中于老年大学、社区学院和开放大学， 普通高校和社会组织的资源分配相对不足， 导致这些机构参与老年教育的能力受限。需求型政策工具的使用整体占比较低，尤其是在社会组织和普通高校中， 市场化手段和激励机制的运用尚不充分。 社会组织在老年教育中的参与比例相对较低， 显示出政府对社会力量的激励和支持尚有待加强。 社会力量的灵活性和创新性在老年教育发展中的潜力未得到充分激活。
四、老年教育政策优化建议
随着我国正式迈入深度老龄化社会阶段， 我国老年教育面临着供给能力与数量日益增长、 质量不断升级的教育需求之间的突出矛盾。《老年教育发展规划（2016—2020 年）》已过时效，新的专门性老年教育政策亟待出台。基于前述分析，当前我国老年教育政策在政策工具结构、资源分配均衡性、社会力量参与及市场化等方面尚存在优化空间。 结合政策工具类型（X 维度）和公共服务供给主体（Y 维度）的综合分析，面向2035 年，本研究对未来我国老年教育政策的制定提出如下建议。
（一）优化政策工具结构，加强需求型工具配置
1.提升需求型政策工具比重
首先，政府应扩大老年教育的政府购买服务，完善相应机制，明确政府购买标准，优先支持普惠性项目，构建政府主导、市场运作的供给模式。同时，鼓励企业通过竞标采购老年教育服务， 推动老年教育公共服务的市场化运作。
其次，政府和社会应强化价值引领与需求挖掘，充分利用公共媒体和大众传媒等面向全体公民宣传老年教育价值，引导大众老龄化社会的到来。
其三， 政府和相关机构应充分挖掘老年学习需求， 建立动态需求数据库， 以指导老年教育资源配置，并逐步扩大老年教育服务的覆盖面。
2.调整环境型和供给型政策工具的重心
老年教育环境型政策工具相对比较完善， 但需重点解决基层的执行和落实问题， 尤其需要重视推动政策从宏观规划向量化细则转化。 为确保政策落地，政府应强化地方政府在资源配置中的考核权重，将老年教育工作纳入当地政府考核目标中， 通过统筹、协调，推进各地老年教育工作。 并同步加强师资队伍建设， 改善从事老年教育的专职或兼职师资的工作条件，以保障专职教师的职业发展。
（二）完善公共服务资源分配机制，建立“政府—市场—社会” 协同供给体系
1.加强政策的顶层设计
目前， 老年教育的政策表述散见于各种以其他内容为主的政策文件中， 导致政策表述的系统性不强，保障措施不够。政府应将老年教育纳入国家发展战略规划之中，在不久的将来制定专门的、系统化的新时代老年教育发展规划。 鉴于老年教育涉及较多部委， 顶层设计的政策文件应由党中央、 国务院发布，以提升政策的权威性与协调力。
2.强化城乡资源统筹
政府应逐步加大老年教育投入， 切实履行公共服务保障者的职责，确保最低限度的基础资源配置，为城市低收入群体、 乡村老年人等创造逐步参与的条件。 同时，政府可鼓励学校积极参与老年教育，有效盘活空置闲余的学校（特别是乡村校舍）用于发展老年教育。此外，各教育主管部门应牵头建立区域性老年教育资源平台，来共享教学资源、课程和师资，不断提高资源利用效率（王正东，等，2024）。
3.优化老年教育服务供给主体结构
教育主管部门应推动普通高校、 职业院校向社区开放资源，建立“高校— 社区” 互动资源共享平台。 鼓励高校通过 “银发讲师团”“代际学习项目”为社会提供老年教育资源。
（三）激励社会组织参与，实现“赋权—赋能—赋利”
1.鼓励社会组织参与
激发社会资本投入老年教育， 是缓解政府财政压力的有效途径。 为此， 政府应出台一系列激励政策，如税收减免、政府补贴等，允许设立老年教育公益基金，鼓励企业和个人通过捐赠、冠名等方式支持老年教育事业， 推动行业企业举办的老年大学面向社会开放办学。
2.降低社会组织进入老年教育的门槛
政府应简化社会组织注册老年教育项目的审批流程，为社会组织的参与创造便利条件。对于老年教育中非公共服务内容的提供， 支持按照市场规律运作，以提升其办学能力和服务能力。
（四）均衡政策工具的实施，促进老年教育服务的公平发展
1.加强乡村老年教育
乡村基层组织应积极发挥乡村老年教育在促进乡村文化振兴与家教家风建设中的作用， 充分调动乡村党组织积极性。尤其需要重视代际教育，支持乡村老年学校与中小学校之间的互动。 提升镇街老年学校指导辐射乡村老年教育的能力， 进一步扩大老年教育覆盖面。
2.照顾弱势群体的老年学习需求
政府应投入特定比例的老年教育资源到弱势群体，对经济条件差、文化程度低的群体开展普惠性老年教育， 以逐步改善老年教育地区间发展不平衡问题，同时积极推进老年教育向经济欠发达地区延伸，逐步缩小老年教育的城乡差距、东西部差距。
（五）推动教育数字化，构建智慧社会下的老年教育体系
教育主管部门应大力推动老年教育在数字化和智能化方向的转型，以科技赋能老年教育扩容提质。国家老年大学应充分发挥核心枢纽作用， 牵头建设好全国老年教育公共服务平台。通过平台，进一步发挥线上学习优势，集成多样化的线上课程资源，建立泛在可及的老年教育资源体系， 以弥补线下老年教育资源不足问题。同时，将人工智能技术深度融入老年教育场景，不断提升老年人的学习体验（江颖，等，2020）。在此基础上，推动数据治理，建立老年教育数据标准，逐步实现全口径的数据统计，整合各级各类老年教育机构的数据， 实现老年教育决策与治理的科学化，推动老年教育与智慧社区、智慧城市、智慧社会的融合发展， 为老年教育高质量发展提供技术赋能新范式。
五、结语
随着我国迈入深度老龄化社会， 老年教育在国家教育体系和社会发展战略中的地位愈发凸显。 面向2035， 如何通过教育手段提升老年人的生活质量、健康水平和社会参与度，已成为关系国计民生的重要议题， 成为积极应对人口老龄化的关键路径和重要支柱。老年教育的政策变迁也需要与时俱进，不仅需要与快速增长的人口老龄化进程相适应， 还需要与学习型大国建设的目标相匹配。分析过去，回溯历程，前瞻未来，我们需科学统筹供给型政策工具、需求型政策工具与环境型政策工具， 激发多元主体活力，促进老年教育的均衡发展。当前，人工智能、虚拟现实等新一代信息技术的迅猛发展， 应将这些数智工具有机融入老年教育全过程，为教育模式、教学评价、 资源配置提供新动能， 为老年群体提供更多样、普惠、智能的教育服务。
建设全民终身学习的学习型社会， 是新时代中国教育现代化的重要目标。在这个体系中，老年教育既是基础环节，也是重要保障。它不仅关乎每一个老年人的获得感、幸福感与尊严感，也关系到整个社会的代际和谐与可持续发展。 通过制定高质量的老年教育政策，构建普惠化、智能化、体系化的老年教育新格局， 不仅可以提升我国老龄人口的人力资本质量，释放“银发红利”，也将有助于推动构建一个包容、公正、共享的终身教育体系，为实现共同富裕和中国式现代化奠定坚实基础。
来源：远程教育杂志
